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推進地方人民政協參與基層協商的模式研究

作者:廖振民 尹繼承 發布時間:2019/11/5 點擊: 打印本頁】 【關閉窗口

黨的十九大報告明確提出了要推進基層協商的重要要求。這為充分發揮地方人民政協的重要作用指明了方向。人民政協的主要職能就是政治協商、民主監督、參政議政,然而政協協商長期以來卻體現為其合法性有余而實效性不足,即政協協商不能有效地應對和解決突出的社會矛盾和問題,根源在于其尚未形成有效參與基層協商的模式。隨著合作治理理論與互聯網技術的不斷發展,讓地方人民政協參與基層協商具備了相應的理論基礎和技術支撐,逐步形成由基層黨政部門、社會組織、公眾等多元治理主體共治的一種新型合作治理模式。這種模式為推進地方人民政協參與基層協商履行職能,應對和解決突出的社會問題,穩定和發展基層經濟社會,提供了一條新的路徑。

當前,在研究人民政協參與基層協商的問題上,主要體現在兩個方面:一是研究基層協商民主問題。有學者認為,基層協商拓寬了我國民主政治的領域,體現了民主價值取向的特征;推動了基層治理有效運轉,是基層社會發展的一種實踐形式,體現了實踐發展取向的特征。二是研究人民政協工作創新問題。近年來,人民政協工作創新由理論研究向實踐創新轉變,由高層政治協商延伸到基層協商治理,打造工作創新協商平臺。例如,北京市創新省際政協聯合;湖北宜昌政協工作創新“兩進兩問”載體、“四請兩公開”制度;以及各地方政協創建的基層委員工作室、委員聯絡室、委員網上工作室等。通過這些研究來看,地方人民政協參與基層協商和基層治理已成為其履行職能的重要體現。但是,在推進地方人民政協有效參與基層協商的實現模式上,還有待更深入地研究。為此,本文在總結地方人民政協參與基層協商實踐的基礎上,運用合作治理理論,創新工作思路,整合和挖掘地方人民政協與基層黨政部門和民主黨派、社會組織、公眾等多元治理主體內生的各種資源,主動參與基層協商和基層治理,前瞻性地引領基層社會發展,以探討地方人民政協有效參與基層協商的實現模式。這是當前人民政協面臨著的既是一個重要理論課題又是一個具體實踐問題。

一、地方人民政協參與基層協商的實踐總結

近年來,在黨和國家不斷強調人民政協應在國家治理和社會建設中發揮重要作用下,地方人民政協逐步將政協組織和服務不斷延伸到基層,主要是通過延伸工作機構、發揮界別功能、創新履職平臺等舉措,積極參與基層協商和基層治理。

(一)地方人民政協工作機構不斷向基層社會延伸。地方人民政協參與基層協商的重要基礎,就是將工作機構向基層延伸。人民政協在建立之初雖然只是中央層面的統一戰線,但是,隨著經濟社會不斷發展和改革發展不斷深化,人民政協不斷向下延伸和發展。在20世紀80年代末90年代初,一些地方縣級人民政協開始在鄉鎮基層陸續設立政協聯絡處或政協工委等工作機構。進入21世紀,在2003年,天津市河西區人民政協在街道和社區分別創建政協委員活動組和政協委員社區聯絡站,形成了城區、街道、社區三級政協組織網絡。在2011年,江蘇的南京、蘇州、揚州等市,相繼在鄉鎮(街道)建立政協聯絡委員會或政協工作委員會等工作機構。在工作人員配備上,有的地方實行專職,有的地方則實行兼職。總的來說,地方人民政協工作機構向基層延伸,有效解決了地方人民政協在基層履職不到位的問題,也為參與基層協商和基層治理奠定了重要基礎和保障。

(二)地方人民政協不斷發揮界別功能參與基層協商。地方人民政協參與基層協商和基層治理,主要是通過發揮界別功能以及整合政協內部資源的方式來進行,具體表現在:一是發揮界別功能,促進界別合作。例如,一些地方人民政協把功能相近的界別組織起來,圍繞共同關注的社會問題如農村食品安全、農村醫療衛生隊伍建設、農業科技創新等方面開展活動,建立起“界別專題約談會”制度,促進界別間的相互合作與交流,積極為解決基層民生問題建言獻策。二是發揮政協專委會的紐帶作用。例如,一些地方人民政協通過發揮專委會的組織作用,讓每個專委會把各個界別工作整合起來,將他們的界別活動納入專委會工作計劃,由專委會牽頭組織2-3個界別開展聯合考察和基層調研,形成服務基層的工作機制,并在此基礎上,提出集體界別的共同提案或建議。

(三)地方人民政協不斷創新參與基層協商平臺。近年來,各地方人民政協積極創新參與基層協商和基層治理的平臺載體。例如,一些地方人民政協創建“政協委員工作室”,讓政協委員積極傾聽基層民意、收集社情民意、組織專題協商,通過調研梳理基層社情民意,形成提案上報黨委和政府。還有一些地方人民政協創建協商平臺,如“動遷圓桌會”,邀請動遷各方協商,有效化解拆遷矛盾。隨著互聯網技術的快速發展,為創新政協委員服務群眾提供了重要技術支持。當前,政協委員網絡工作室在溝通民意、參政議政、民主監督等方面發揮著日益重要的平臺作用,已被地方人民政協廣泛應用。如“政協委員e家”,將政協履職由線下拓展至線上,與民眾進行面對面對話,積極關注民生問題和收集社情民意。地方人民政協積極創新參與基層協商和基層治理的方式,有助于應對和解決基層社會矛盾和問題,然而,地方人民政協參與基層協商的實踐呈現的是粗放方式,還面臨著嚴重的碎片化問題,有待解決。

二、碎片化:地方人民政協參與基層協商面臨的重大挑戰

目前,地方人民政協參與基層協商和基層治理呈現著碎片化特征,是其履行職能面臨的一個重大挑戰,這是由多種因素共同作用的結果,主要原因在于:基于弱激勵下政協委員參與基層協商呈現碎片化方式;參與基層協商的各部門平臺各自為政;參與基層協商的運動式治理方式。

(一)基于弱激勵下政協委員參與基層協商呈現碎片化問題。從國家治理的制度邏輯來看,弱激勵呈現著完成任務邏輯、激勵邏輯、政治聯盟邏輯等方面的特征。基于弱激勵機制下地方人民政協委員參與基層協商其行為在一定程度上呈現碎片化方式,具體表現在:一是在完成任務邏輯上,地方人民政協對專委會和委員考核的性質是政治性的、硬性的任務,不得不完成。這些任務是地方黨委政府和上級人民政協交辦的各項事項,必須想方設法完成任務。二是在激勵邏輯上,地方人民政協對專委會和政協委員的考核體現在完成任務的基礎上的差距,不能讓干與不干一個樣、干多干少一個樣。三是在政治聯盟邏輯上,人民政協作為我國政治制度的一部分,發揮著聯系群眾、團結各界的重要作用,與黨委、政府以及社會各階層形成政治聯盟。因而,基于弱激勵下地方人民政協參與基層協商履行其職能,使得政協委員的參與行為呈現碎片化問題,容易導致參與基層協商的實效性不足。

(二)參與基層協商的各部門協商平臺存在各自為政問題。目前,參與基層協商的溝通平臺其實并不少,只是這些平臺隸屬于不同的職能部門,呈現各自為政、相互協調不足的困難和問題,主要表現在:一是政協協商平臺多,但整合不足。政協的每個專委會、各個界別幾乎都有單獨的協商平臺,但這些平臺聯合參與基層協商的情況并不多見。二是基層政府主管的協商平臺聚集了多個部門力量。一些平臺不僅是政協收集社情民意的平臺,可能也是人大、其他職能部門收集民意、化解糾紛的平臺。這些協商平臺是多部門多層級黨委、政府以及政協開展政府協商、政協協商、社會協商、基層協商等方面的綜合性平臺,而這類平臺難以與其他平臺進行整合。三是基層協商平臺盡管存在一定的合作,但在基層協商中的自發性合作缺失。總的來說,基層協商平臺存在各自為政的原因,主要是:基層協商平臺的專業化、部門化造成合作碎片化;基層協商平臺的規模不一,平臺越大,集體行動越難,搭便車心理越強,推動合作則不可避免地會運用行政手段,弊端亦明顯。

(三)地方人民政協參與基層協商存在運動式治理問題。運動式治理是以非常規方式開展的一種常態治理行動,其有助于打破既有制度安排,在短時間內通過政治動員集中跨組織跨部門的資源迅速實現某一特定目標任務。近年來,地方人民政協參與基層協商和基層治理亦采取運動式治理策略,具體表現在:一是主要圍繞黨委、政府的中心工作而開展運動式集中服務。在“一盤棋”的布局下,地方人民政協主動融入當地黨委、政府的全局工作中,主要圍繞諸如營造良好營商環境、推動經濟高質量發展、促進區域協調發展、保護生態環境等方面的工作任務,開展集中的調研、協商、建言獻策。二是組織政協委員統一開展社會服務。通過“政協服務周” “界別活動周”等集中活動方式,組織政協委員走上街頭,深入社區、企業、學校、農村,開展送文化、送教育、送法律、送醫藥、送科技、送溫暖等活動。地方人民政協開展運動式治理服務深入基層,主要原因在于:一是地方人民政協開展運動式集中服務是直接受到黨委、政府的運動式治理的影響和推動;二是職能部門專業分工增加了組織協調的難度,運動式治理正好可以解決這方面難題,推進工作順利開展和保證完成任務。

總之,地方人民政協參與基層協商和基層治理的碎片化行為,并未能提升其制度化、規范化和程序化水平,亦未能有效履行政治協商、民主監督、參政議政的職能,與黨委、政府對政協的期待和要求還存在一定差距。因此,必須轉變地方人民政協參與基層協商和基層治理的思路和方式,實現從分散的碎片化參與向多元協同合作的參與轉變。

三、轉變地方人民政協參與基層協商的工作思路

(一)立足于提出解決方案為目的。地方人民政協參與基層協商和基層治理的目的在于善于發現問題、科學分析問題、提出解決問題方案,而不應是直接解決問題。人民政協具有廣泛聯系地方社會各界的智力優勢和超脫政治地位,在互聯網技術的推動下,可以有效開展跨部門跨階層的合作治理,有條件、有能力提出解決問題的工作方案。然而,從人民政協的性質上看,她既不是領導機構和決策機構,也不是執行機構。因此,在工作思路上,地方人民政協參與基層協商和基層治理應明確其并不是直接地解決問題,而是為有效地解決問題提供可操作的具體建議和可行方案。

(二)有一定條件下參與相關協商。地方人民政協參與基層協商和基層治理,可以由一個或幾個政協委員直接參與,也可以由多個界別開展合作參與,還可以與基層黨政部門相互嵌入參與。但是,推進地方人民政協參與協商并不是無條件的,而要想達到預期效果,任何形式的參與還都應具備一定條件:一是地方黨委、政府不反對政協參與,或者對政協參與基層協商和基層治理感興趣,并向政協授予一定決策權,且信守承諾;二是政協委員基于良好的動機參與基層協商和基層治理,并有廣泛的個人影響力;三是政協參與基層協商和基層治理,應有助于達成地方黨委、政府有效解決基層現實矛盾和問題的目標。

(三)在協商中扮演好催化劑作用。地方人民政協參與基層協商和基層治理應扮演催化劑的角色,而不同于地方黨委、政府的角色,利用和整合充分的時間、資源、技術將利益各方組織起來,以合作共治精神參與集體協商,推動達成共識。一方面通過設置明確的合作規則進行集體協商,由政協對整個合作過程進行協調和管理;另一方面,為推動合作并達成共識,政協可以有權做出各方都能接受的決定和可行方案。這樣,充分發揮政協的催化作用,既可以促進公眾與基層黨政部門的良性互動,也可以促進公共服務的提供者與受益者的有效銜接,還可以拓寬社會與政府溝通的渠道,增進地方黨委、政府的回應性和合法性,鞏固和發展黨的執政基礎。

四、推進地方人民政協參與基層協商的模式選擇

分散的碎片化參與方式,使得地方人民政協參與基層協商和基層治理既不能有效履行其職能,也不能為地方黨委、政府提供可行、可操作的解決方案。為此,地方人民政協應在參與基層協商和基層治理的空間和邊界內創新參與模式,按照參與主體的規模和方式的不同,可以劃分為直接參與、松散合作參與、緊密嵌入參與三種模式,以應對和解決基層社會的現實矛盾和問題。

(一)直接參與模式

地方人民政協直接參與基層協商和基層治理的模式是參與式治理的一種特殊形式,其作為一個特殊的主體參與到基層社會治理過程中,能夠產生良好的政策效果和社會效應。直接參與模式主要依托于政協延伸到基層的工作機構,如政協委員工作室或政協委員網絡工作室。通過這些工作平臺,政協委員可以常態化地深入基層,了解和掌握基層社情民意,主動發現和反映突出問題,積極向地方黨委、政府建言獻策。然而,政協委員工作室實質上既不是政府職能部門,也不是監察、司法機關和信訪部門,人民政協直接參與體現的是政協委員主動自主履職的具體行為,主要表現為政協委員走入社區或村莊、定期或不定期召開群眾座談會、或利用“互聯網+”工作平臺與群眾對話,達到收集和反映基層社情民意的目的。

地方人民政協直接參與基層協商和基層治理能否可以達到預期效果,這與一定的影響因素有關,主要是:一是政協委員的個人意愿、技能和社會影響。政協委員參與基層協商和基層治理,個人應當有積極參與協商、為民服務的主動意愿和服務熱情;熟悉和掌握相關政策法規,具備參與基層協商的技能和應對基層社會棘手問題的辦法;在當地享有一定社會知名度和影響力。二是受社會資本的直接影響。當地社會組織的規模及關聯性、社會公眾間的信任程度以及互惠規則的運行表現等社會資本,直接影響著基層民眾與政協委員進行有效溝通的意愿與能力,也就是說,社會資本越發達的基層社會,人民政協直接參與的可能性就越大。三是基層黨政部門的態度和支持。基層黨政部門的態度,嚴重影響著人民政協直接參與基層協商和基層治理的實效。如果基層黨政部門對政協委員的參與工作表示不支持態度,那么這樣的直接參與毫無疑問是不會有實質性效果的;反之,政協委員就參與基層協商所提交的意見建議、解決方案,會容易得到基層黨政部門的支持與落實。這樣,政協委員的直接參與才會達到預期效果,獲得基層民眾的歡迎和認可。

由此來看,地方人民政協直接參與基層協商和基層治理的模式,有助于強化基層黨委、政府與民眾之間的紐帶,增進基層政府的回應性與合法性。可見,這種直接參與模式可以應用于處理和解決鄉鎮(街道)、農村(社區)層面的民生問題以及基層矛盾糾紛和突發性事件等問題。

(二)松散合作參與模式

地方人民政協參與基層協商和基層治理的松散合作模式在理論上是網絡化治理或合作治理的一種形態,其強調政策和服務需要通過多個相互依賴的行為者的互動來實現,而不是由單一的行為者來實現。在這個模式中,合作者之間不是上下級的關系,而是平等的相互依賴的關系,目的在于實現求同存異,通過既竭力避免合作者之間的敵對又不采取行政化和內部化方式來達成共識,其具有明顯的松散、開放、包容等制度特征。近年來,地方人民政協積極推動合作方式創新,如網上議事廳,這種與媒體合作建立電視直播的政協參與協商平臺被廣泛采用。例如,溫州市政協每周定期舉行的“政情民意中間站”,通過邀請3至6名黨政領導、政協委員和專家學者、群眾代表,圍繞基層熱點問題,共同研討政情、表達民意、達成共識。這種合作參與模式是根據協商主題來選擇相應的黨政部門官員、政協委員和專家學者、群眾代表,通過整合政協、黨政和社會各界別的力量,在黨政、群眾和社會各界建立起新的溝通方式,為政協委員、社會各界和公眾能夠參政議政、民主監督以及實現政情下達和民情上傳提供新的協商平臺。

地方人民政協參與基層協商和基層治理的松散合作模式能否可以達到預期效果,受多方面因素的影響和制約,主要有:一是合作參與的激勵影響。政協與媒體都有合作參與的激勵需求,從政協來看其缺乏有效的監督載體,使得監督弱化而影響到職能履行的實效性;再從媒體來看其輿論監督影響力較強,但又缺乏政治資源和信息資源的依托。由此激勵影響下二者通過合作能夠形成明顯的優勢互補,但就其他參與者而言,基層黨政部門的官員是否有合作參與的動機?社會公眾是否有合作參與的能力和動機?假如利害關系者有達成目標的替代方案,他們還會合作參與嗎?因而,推動松散合作參與要達到預期效果,應當考慮到不為人所代表的利害關系者及其替代方案不具備吸引力時,他們才有可能認真參與到集體協商,合作達成共同目標。二是合作參與的過程管理。松散合作參與過程的管理,與傳統組織內部的垂直管理存在明顯差別。開展有序健康的合作過程,有賴于在溝通、信任、承諾、理解和結果上形成一個良性的合作參與循環,特別是存在相互敵視的合作者之間如何建立信任并達成共識,以推動合作參與過程順利進行。

由此來看,松散合作參與模式的應用領域較廣。地方人民政協可以充分發揮自身優勢,與相關基層黨政部門、社會組織、基層群眾以及與行業、社區等方面的基層協商平臺開展合作,組織和動員多方力量共同參與基層社會或行業的民主議事、民主協商的合作治理平臺。

(三)緊密嵌入參與模式

地方人民政協參與基層協商和基層治理的緊密嵌入模式,主要是通過整合合作平臺和應用行政手段,來實現多元治理主體協同合作的目的,其具有封閉化、等級化和內部化等制度特征。這種模式在運作過程中,除了會采取非正式的措施手段,還會建立常規性的合作參與規則和約束制度機制,將事后協商和事后監管轉變為事前協商和事前監管,強化目標與手段,打破多元參與主體之間的功能邊界,形成政治和行政上的強有力地等級制組織來回應和解決基層社會矛盾和問題。

地方人民政協參與基層協商和基層治理的緊密嵌入方式有很多,包括政協內部各界別、專委會之間的相互嵌入而整合的協商平臺,也有多類協商平臺的相互嵌入而形成綜合性的協商平臺。例如,上海市青浦區人民政協在內容、形式和主體上整合內部各類協商,即從內容上,將相同、相似或相近的協商內容整合為一個的協商議題,集中多個部門共同開展協商;從形式上,將提案辦理協商與其他類型協商能合并進行的就合并;從主體上,召集兩個或多個界別進行聯組協商議政,圍繞一個議題與黨政領導面對面研討。再如,杭州市上城區的湖濱晴雨工作室,其不但作為區政府、街道、社區共同收集和觀察民意的平臺,還成為了社區民眾協商公共問題的平臺,并且也充當黨委、人大、政協開展基層協商的平臺。這就是一個典型的多協商平臺相互嵌入而形成綜合性的協商平臺,不過在多重力量相互嵌入而形成的綜合協商平臺上,人民政協的作用趨于弱化,僅是這個平臺的參與者之一,而平臺的建立和運營則通過政府的行政化方式來實現。

地方人民政協參與基層協商和基層治理的緊密嵌入模式能否可以達到預期效果,除了需要具備松散合作參與模式的條件外,還有賴于持續的行政干預。黨政部門的行政干預體現為決策機關和執行機關的直接參與、主導和整合協商平臺,協商結果可與黨政職能部門直接對接,有利于及時轉化為公共政策。通過持續的行政干預,可以讓協商平臺按時完成黨政部門下達的目標任務,但也造成協商平臺超負荷地承擔行政職能,而導致黨政協商之外的政協協商、社會組織協商等方面功能的邊緣化和弱化。總的來看,這種緊密嵌入參與模式可以廣泛地應用于處理和完善公共危機管理、食品安全管理、城市公共設施利用等方面。

 

 

(作者單位:廖振民,廣西人力資源社會保障學會;尹繼承,中共欽州市委黨校)

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